ANALYSIS OF IMPERFECTIONS OF MAJOR ACCIDENT RISK ASSESSMENT FOR THE PURPOSE OF MAJOR ACCIDENTS PREVENTION ACT
Vilém Sluka
Výzkumný ústav bezpečnosti práce, v.v.i., Jeruzalémská 1283/9, 116 52 Praha 1, tel.: +420 221015865, sluka@vubp-praha.cz
Abstrakt
Nový zákon č. 224/2015 Sb. o prevenci závažných havárií, obsahuje povinnost vypracovat Posouzení rizik závažné havárie, které obsahuje identifikaci zdrojů rizik (nebezpečí), analýzu rizik a hodnocení rizik. Příspěvek se zabývá hodnocením poznatků z posuzování splnění této povinnosti.
Klíčová slova: prevence závažných havárií, posouzení rizik závažné havárie
Abstract
New major accidents prevention act No. 224/2015 Coll. includes the obligation to prepare a Major Accident Risk Assessment which includes the identification of risk sources, risk analysis and risk assessment. This paper deals with assessing the knowledge of assessing compliance with this obligation.
Keywords: major accident prevention, major accident risk assessment
Tento příspěvek je upravený příspěvek pro konferenci TVIP – APROCHEM 2017.
Prevence závažných havárií je právně upravená již 17 let. Tato prevence se samozřejmě řešila i před rokem 1999 (rok vydání prvního zákona č. 353/1999 Sb. o prevenci závažných havárií v ČR). To je poměrně dostatečná doba, aby se náležitosti kolem prevence závažných havárií ustálily a dosáhly optimálního stavu nejen v plnění zákonných požadavků, ale i v dalších záležitostech, jako např. v oblasti zvyšování vědomostí v bezpečnostním inženýrství a jejich aplikaci v praxi. Je tomu opravdu tak? Malý počet závažných havárií za toto období poukazuje na určitou dosaženou úroveň v prevenci závažných havárií, ale i přesto se naskýtá otázka, zda jsme s vývojem spokojeni? Máme více zkušeností, tedy problémy by měly ubývat, ale z období před vydáním nového zákona o prevenci závažných havárií [1], který je implementací směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/18/EU (SEVESO III) o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek [2], některé nedostatky a problémy přetrvaly, a některé k nim přibyly.
Obsah článku je následující:
V novém zákoně o prevenci závažných havárií [1] ukládá § 9 provést Posouzení rizik závažné havárie, které obsahuje 3 části: identifikaci zdrojů rizik (nebezpečí), analýzu rizik a hodnocení rizik. Rozsah tohoto Posouzení je stanoven přílohou č. 1 k vyhlášce č. 227/2015 Sb. [3]. Zákon dále řeší schvalování návrhů bezpečnostní dokumentace, pro které je třeba vyjádření jednak dotčených orgánů a dotčených obcí, a také zpracování posudku návrhu bezpečnostní dokumentace právnickou osobou zřízenou Ministerstvem práce a sociálních věcí, kterou je Odborné pracoviště pro prevenci závažných havárií (OPPZH) ve Výzkumném ústavu bezpečnosti práce, v.v.i. (VÚBP, v.v.i.). Náležitosti posudku stanoví příloha č. 7 vyhlášky [3]. Zákon uvádí lhůty pro zpracování posudku. Zpracovatel posudku musí posoudit návrh bezpečnostní dokumentace objektivně a v plném rozsahu, nesmí posuzovaný návrh bezpečnostní dokumentace přepracovávat ani jej doplňovat a může si vyžádat dílčí podklady k ověření údajů uvedených v návrhu bezpečnostní dokumentace od jiných odborníků. Dále je zde uvedeno, že ten, kdo se podílel na zpracování návrhu bezpečnostní dokumentace, se nemůže podílet na zpracování posudku. Zpracovatel posudku je za účelem prověření údajů uvedených v návrhu bezpečnostní dokumentace oprávněn vstupovat do objektu, požadovat podklady použité pro zpracování návrhu bezpečnostní dokumentace a požadovat další informace potřebné pro posouzení návrhu bezpečnostní dokumentace v rozsahu stanoveném prováděcím právním předpisem. Zpracovatel posudku je také povinen zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které se v souvislosti se zpracováváním posudku dozvěděl; to však neplatí, pokud si informace o těchto skutečnostech vyžádá orgán provádějící kontrolu. Hodnocení rizik je od začátku legislativního ošetření prevence závažných havárií v ČR založeno na pravděpodobnostním přístupu k riziku. Tento přístup je náročný na odbornost, potřebné vstupní informace a programové vybavení (i když některé výstupy lze získat metodou „tužka-papír“ na základě výpočtových vztahů). Pro podporu plnění požadavků (časově různých) verzí zákona o prevenci závažných havárií byly postupně vydávány metodické postupy a pokyny, jejichž vydání bylo v některých případech časově opožděné, a tak nemohly zcela plnit svoji úlohu v době jejich aktuální potřeby. Přesto plnily svoji úlohu, i v rámci dalších aktualizací bezpečnostních dokumentů; dnes jsou některé neaktualizované, i když řada z nich obsahuje části, které lze použít i v současnosti. Některé nové materiály vznikly v rámci projektů v programu BETA Technologické agentury ČR, ale došlo k některým problémům při aktuálním řešení potřeby metodických materiálů pro oblast prevence závažných havárií. Výsledkem je, že dosud nejsou k dispozici veškeré metodické materiály, které bychom potřebovali. Některé nové materiály nebyly již vydány jako metodické pokyny MŽP, ale byly jen publikovány v odborném časopise JOSRA [4]. Někteří potenciální uživatelé již dříve vyslovili názor, že se jimi nemusí řídit, protože to jsou jen „doporučené“ materiály. Tyto materiály navíc nemohou být „všezahrnující“, to znamená, že nepostihují dostatečně některé zvláštnosti u některých typů nakládání s nebezpečnými látkami a směsmi, a konečně také nemohou nahradit dostatečné zkušenosti v bezpečnostním inženýrství a zdravý selský rozum při řešení problémů. Jinou otázkou zůstává, že mnohdy se už ani neví, co vlastně v této praxi pojem „zdravý selský rozum“ znamená.
Podoba posouzení rizik závažné havárie a pomocných materiálů je dána implementací směrnice SEVESO III, vývojem v analýze a hodnocení rizik a zkušenostmi z posuzování bezpečnostní dokumentace z let 2001 až 2014. Pro některé uživatele se některé části posouzení rizik zdají být příliš náročné až „šikanózní“. Počáteční systém vlastního posuzování pro nový zákon v první polovině roku 2016 vycházel zpočátku, vzhledem k rychlému nárůstu předkládaných návrhů aktualizovaných dokumentů, z předpokladu, že bude nejprve prováděno úvodní seznámení s návrhem bezpečnostního dokumentu, zda obsahuje klíčové informace, dále zda se posouzení rizik jeví dostatečné vzhledem k uvedeným zdrojům rizik, a zda uvedená část popisující systém řízení bezpečnosti je adekvátní posouzení rizik. Záměrem bylo, při shledání závažných nedostatků návrh bezpečnostního dokumentu vracet provozovateli, nebo v určitých méně závažných případech si vyžádat jeho doplnění (např. při chybějící některé deklarované části) nebo popř. dokument jen částečně posoudit. Toto však bylo v některých případech kritizováno, s odkazem na § 19 odst. (1) zákona [1], podle kterého má zpracovatel posudku povinnost posoudit návrh bezpečnostní dokumentace v plném rozsahu, a proto bylo od tohoto způsobu upuštěno. Rychlý nárůst odevzdaných návrhů aktualizací bezpečnostních dokumentů a neočekávaná časová náročnost posuzování vzhledem k nedostatkům v těchto dokumentech, vedla ke skluzu v dodržování lhůt pro posuzování, což přetrvává dodnes. Následuje hlavní výčet zjištěných nedostatků v posouzení rizik.
Nedostatky obecně:
V dokumentech se vyskytují neaktuální nebo nedostatečné informace k požadovaným položkám – to se týká jak textových informací, tak mapových podkladů. Provozovatel situaci zná, ale řadu informací nepovažuje za nutné sdělit. V používané terminologii se občas vyskytnou nepřesnosti, což ale není zásadní. V řadě případů se uvádí balastní text, který nemá vztah k posouzení rizik.
Nedostatky v Identifikaci zdrojů rizik
Nedostatky v Analýze rizik
Výběr metod analýzy rizik pro danou studii je náročná záležitost, protože nemůže existovat jednoduchá a univerzální metoda pro všechny typy zdrojů rizik a způsobů nakládání s nebezpečnými látkami a směsmi. V analýzách rizik se v ČR objevují různé přístupy a kombinace postupů, metod a „použití“ různých údajů z publikovaných materiálů, což pro zpracovatele posudku znamená někdy velmi obtížnou situaci. Časově nereálná je plošná kontrola provedených výpočtů. Pokud je kontrolován výpočet, pak je třeba použít stejný postup, stejné vstupní údaje a stejný výpočetní program, jako byly použity analytikem v daném případě. Hlavní zjištěné nedostatky v této části jsou tyto:
Nedostatky v Hodnocení rizik
V poslední části posouzení rizik závažné havárie se nalézá kapitola Seznam informačních zdrojů a veřejně publikovaných i nepublikovaných metodik použitých při analýze rizik a jejich popis, kde se občas uvádí literární zdroje nebo metodiky, které v dokumentu nebyly použity.
Nedostatečné zpracování posouzení rizik může mít tyto příčiny:
Následky nedostatečného zpracování posouzení rizik:
Přáním je spolupráce všech zúčastněných s cílem dokladovat a podpořit prevenci závažných havárií, která vede i ke kladnému přijetí posudku a doplnění bezpečnostní dokumentace s uvážením oprávněných zájmů všech dotčených subjektů.
Skutečnost v poučení z posudků návrhů bezpečnostní dokumentace je různorodá, od kladného přijetí výroků v posudku až po jejich dílčí nebo úplné odmítnutí. Tato odmítnutí mohou být v důsledku buď nepochopení, co má být náplní daného požadavku, nebo se některý požadavek jeví zpracovatelům návrhů bezpečnostní dokumentace nad rámec zákona. Někteří zpracovatelé žádají o konzultaci, což je z časových důvodů velmi problematické. A popravdě nutno ještě doplnit, že někteří „nemohou přijít posuzovatelům na jméno“. Cílem zpracovatele posudku není šikanovat provozovatele, ani vyvolávat konfrontace.
Předpoklady pro fungování prevence závažných havárií jsou věc jedna, avšak realita je věc druhá. Dále jsou uvedeny výroky, které se týkají této reality, v některých případech to jsou subjektivní pohledy autora článku.
Co se týká odbornosti, pak by jednoznačně mělo platit:
Co se týká odborné obce:
Co se týká veřejné správy:
Nedostatky v Posouzení rizik závažné havárie jsou známé, co je třeba dělat, se také ví, takže nic nebrání tomu, aby všichni postupovali správně, a nedostatky byly postupně odstraněny. Odborné pracoviště pro prevenci závažných havárií (OPPZH) kromě své hlavní činnosti bude (podle času, finančních možností a lidské kapacity) průběžně doplňovat metodické materiály a publikovat je v časopise JOSRA.
[1] ČESKO. Zákon č. 224/2015 Sb., o prevenci závažných havárií způsobených vybranými nebezpečnými chemickými látkami nebo chemickými směsmi a o změně zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o prevenci závažných havárií). Sbírka zákonů Česká republika. 2015, částka 93, s. 2762-2801.
[2] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/18/EU ze dne 4. 7. 2012 o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek a o změně a následném zrušení směrnice Rady 96/82/ES. Úřední věstník Evropské unie. 24. 7. 2012, L197/1.
[3] ČESKO. Vyhláška č. 227/2015 Sb., o náležitostech bezpečnostní dokumentace a rozsahu informací poskytovaných zpracovateli posudku. Sbírka zákonů Česká republika. 2015, částka 94, s. 2842-2871.
[4] Časopis výzkumu a aplikací v profesionální bezpečnosti [online]. Dostupný z: http://www.bozpinfo.cz/casopis-josra. ISSN 1803-3687.
[5] Metodika přístupu k identifikaci zdrojů rizik, analýze rizik a hodnocení rizik průmyslových havárií pro posouzení rizik v rámci prevence závažných havárií. Časopis výzkumu a aplikací v profesionální bezpečnosti [online], 2016, roč. 9, speciální č. Prevence závažných havárií. Dostupný z: http://www.bozpinfo.cz/josra/metodika-pristupu-k-identifikaci-zdroju-rizik-analyze-rizik-hodnoceni-rizik-prumyslovych. ISSN 1803-3687.
[6] Guidelines for quantitative risk assessment: „Purple Book“: CPR 18E: Part one: Establishment< [online]. Hague: VROM [cit. 2017-07-01]. (Publication Series on Dangerous Substances, PGS 3). Dostupné z: http://infonorma.gencat.cat/pdf/AG_AQR_3_PB_%202005.pdf.
[7] Doplňky k Metodice přístupu k identifikaci zdrojů rizik, analýze rizik a hodnocení rizik průmyslových havárií pro posouzení rizik v rámci prevence závažných havárií. Časopis výzkumu a aplikací v profesionální bezpečnosti [online], 2016, roč. 9, speciální č. Prevence závažných havárií. Dostupný z: http://www.bozpinfo.cz/josra/doplnky-k-metodice-pristupu-k-identifikaci-zdroju-rizik-analyze-rizik-hodnoceni-rizik. ISSN 1803-3687.
[8] Reference Manual Bevi Risk Assessments: Introduction: Version 3.2 [online]. Bilthoven: National Institute of Public Health and the Environment (RIVM), 01. 07. 09 <[cit. 2017-07-01]>. Dostupný z: http://infonorma.gencat.cat/pdf/AG_AQR_2_Bevi_V3_2_01-07-2009.pdf.
[9] Metodický pokyn odboru environmentálních rizik a ekologických škod pro hodnocení dopadů havárií s účastí nebezpečné látky na životní prostředí. Věstník MŽP. 2012, roč. XXII, částka 8.
[10] SCOTT, Åsa. Environment – Accident Index: Validation of Model. Journal of Hazardous Materials. 1998, vol. 61, p. 305–312.
Vzorová citace
SLUKA, Vilém. Analýza nedostatků Posouzení rizik závažné havárie pro účely zákona o prevenci závažných havárií. Časopis výzkumu a aplikací v profesionální bezpečnosti [online], 2017, roč. 10, č. 2. Dostupný z: http://www.bozpinfo.cz/josra/analyza-nedostatku-posouzeni-rizik-zavazne-havarie-pro-ucely-zakona-o-prevenci-zavaznych. ISSN 1803-3687.